Guadalupe Ramírez Rojas*/Graciela Freyermuth Enciso**
- nCAEO, estrategia pionera
El Sistema Nacional de Salud (SNS) mexicano es un sistema fragmentado y la función de su rectora, la Secretaría de Salud (SS), enfrenta dificultades y retos, ya que cada institución del SNS posee cierta independencia para definir e implementar sus políticas y programas, su manejo financiero o establecer mecanismos de coordinación. Además, los propios programas de salud, por ejemplo el materno-infantil, no siempre están alineados con precisión a los programas de acción específicos definidos por la SS.
Esto incluye a todas las instituciones del SNS, sea el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), Sistema de Protección Social en Salud (SPSS) o Seguro Popular (SP), o los Servicios Estatales en Salud (SESA).
Aún más, desde el proceso de descentralización de los servicios de salud, que culminó en la década de los años 90 del siglo XX, la función rectora de la SS enfrenta el enorme reto de integrar una respuesta coherente y eficiente entre las instituciones que componen el SNS, toda vez que las entidades federativas funcionan como entidades autónomas y, en su mayoría, no cuentan con mecanismos de rendición de cuentas y transparencia ni siquiera similares a la Federación.
Por otro lado, el Gobierno federal, particularmente la Presidencia de la República y algunos gobiernos estatales, han mostrado gran voluntad política para la disminución de la mortalidad materna, de acuerdo con los compromisos internacionales; hechos que determinan la existencia de un espacio de oportunidad para el funcionamiento y la incidencia del Observatorio de Mortalidad Materna en México (OMM).
ANTE LAS BRECHAS, ESTRATEGIAS
La segmentación del SNS ha favorecido brechas en el acceso a la provisión de los servicios, lo cual ha motivado la creación de estrategias que permitan el aprovechamiento de la infraestructura existente y la prestación de servicios de salud a través de convenios y acuerdos de colaboración interinstitucional. Estos mecanismos están encaminados a fortalecer la rectoría del sector y por tanto forman parte de la Reforma del Sector Salud.
La pauta fue marcada el 2 de octubre de 2001 con la celebración del Memorando de entendimiento para la optimización del SNS, firmado por las principales instituciones públicas: SS, IMSS e ISSSTE, cuyo compromiso sería el desarrollo de acciones basadas en la planeación conjunta, con la finalidad de aprovechar recursos humanos, técnicos e infraestructura existentes para otorgar la prestación coordinada de servicios de salud a fin de garantizar su acceso a los usuarios.
Posteriormente, en marzo de 2003 se firmó el Convenio General de Colaboración Interinstitucional en Materia de Prestación de Servicios de Salud o Convenio de Prestación de Servicios de Salud, a fin de establecer las bases, términos y condiciones para mejorar el aprovechamiento de la infraestructura existente.
Un hito en la reforma del SNS fue la creación del SPSS en mayo de 2003, configurándose como el mecanismo financiador mediante el cual el Estado proveerá la garantía del acceso oportuno a la salud establecido en 1983 en el Artículo 4o de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Es decir, habían transcurrido 20 años sin que se diera cumplimiento a este derecho estipulado en la Carta Magna, a una población que no contaba con seguridad social.
En octubre de 2006 se firmó el Acuerdo de Colaboración Interinstitucional en Materia de Prestación de Servicios de Salud entre la SSA y el ISSSTE por medio de servicios diagnósticos y tratamiento médico. La modalidad de colaboración por parte del ISSSTE fue otorgar servicios a los beneficiarios del SPSS. En los padecimientos incluidos en el Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos, en unidades hospitalarias de alta especialidad. Y por parte de los hospitales regionales de alta especialidad de la SS, a derechohabientes del ISSSTE.
Un segundo hito fue la firma del Convenio AEO, en mayo de 2009 por parte de la SSA, IMSS e ISSSTE y en 2013 se incorporó el IMSS-Prospera. El Convenio AEO constituye una estrategia pionera ya que provee acceso universal, al menos en emergencias obstétricas, a cualquier mujer, sin importar su afiliación institucional, de manera gratuita e inmediata, cubriéndose este costo por las instituciones participantes. La estrategia del Convenio AEO constituye los denominados servicios no planificados al atender situaciones de emergencia.
En 2010, representantes del IMSS, ISSSTE, SS, Comisión Coordinadora de Institutos Nacionales y Hospitales de Alta Especialidad, Comisión Nacional de Protección Social en Salud y Dirección General de Planeación y Desarrollo en Salud (DGPLADES) integraron una comisión de trabajo para identificar y diseñar herramientas que permitiesen un proyecto de intercambio de servicios bajo un marco de colaboración en servicios planificados, es decir, aquéllos no considerados como emergencias.
El 12 de mayo de 2011 se firma el Acuerdo General de Colaboración para el Intercambio de Servicios o Acuerdo de Intercambio de Servicios Planificados que incluía un anexo con un catálogo con tarifas para servicios auxiliares diagnósticos.
APRENDIZAJE Y HOMOLOGACIÓN
La aplicación del Convenio AEO ha dejado grandes enseñanzas, aunque no fue sino hasta 2011 que se inició su utilización, ya que requirió la homologación de las intervenciones y costos para poder realizar el pago de los servicios, estableciendo la pauta para constituir el resto de los acuerdos y convenios de colaboración en el sector.
El aprendizaje incluye herramientas de trabajo como: un manual de lineamientos para el intercambio de servicios; costo homologado de servicios; acuerdos marco para desarrollo de convenios de adhesión según intervenciones; incorporación de procesos de acreditación entre firmantes; medidas de transparencia y rendición de cuentas, así como vigilancia del cumplimiento de la operación de dichos acuerdos mediante el establecimiento de comisiones para el seguimiento a su operación.
Es importante destacar que el Acuerdo de Intercambio de Servicios Planificados y el Convenio AEO son la base jurídica y normativa de nuevos contratos -por ello debemos vigilar su funcionamiento muy de cerca- ahora celebrados bajo el nombre de Acuerdo de Universalización de Servicios de Salud en alineación con la política de universalización del sector salud.
Dicha política está descrita en el Plan Sectorial de Salud 2012-2018 y viene perfilándose desde la década de los años ochenta por la SS. Su objetivo radica en avanzar en la construcción de un SNS Universal bajo la rectoría de esta última, para eliminar las barreras y problemáticas que se enfrentan con la fragmentación y segmentación actuales.
*Investigadora del Observatorio de Mortalidad Materna en México
**Profesora investigadora del CIESAS-Sureste
***El Observatorio de Mortalidad Materna en México es parte de la Coalición por la Salud de las Mujeres, una red de organizaciones civiles con trabajo en salud y derechos sexuales y reproductivos de las mujeres.
